Un aporte a la comprensión de la República Popular China hoy: economía, intervención estatal y consecuencias sociales

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Autor(es): Santillán, Gustavo, Silbert, Jaime

One of the most obvious results of the revolutionary victory of 1949 was the creation of a powerful state and a stupendous growth in the size of its bureaucratic apparatus. Paradoxically as China became more "socialist" the state became all the more dominant […] the state was not only the political master of society but became its economic master as well.

Introducción

El objetivo de este trabajo es comprender dos procesos que, si bien se presentan en paralelo y se hacen cada vez más visibles en la opinión pública y especializada, sólo en contadas ocasiones son aprehendidos en su especificidad y su mutua relación: hablamos del crecimiento sostenido de la economía china, y de su apertura e inserción en la economía capitalista, globalizada y de mercado.

En un texto publicado por The Economist y traducido al castellano por la Fundación Acindar sobre la economía global, leemos:

A las tasas de crecimiento actuales, las economías industriales [se refiere a los países desarrollados, N. de los autores] representarán menos de la mitad de la producción mundial para fines de esta década [...] para el 2020 la parte de la producción mundial de estos países podría disminuir hasta representar sólo los dos quintos.

En un cuadro que visualiza este proceso, Estados Unidos, que representa 100 en el periodo 1992-2020, es contrastado con el crecimiento de China: 45 en 1992 (un poco menos que Japón) hasta 140 en la proyección hacia 2020. Mientras tanto Japón, al igual que Estados Unidos, mantendría su posición. No obstante, de las quince economías más grandes del mundo la mayor parte estaría en el Asia Oriental. La realidad de la economía capitalista mundializada hoy, en 2005, parecería estar confirmando estas proyecciones.

Para comprender este doble proceso debemos emprender un análisis que aborde su objeto de estudio (la economía reformista china) desglosándolo en tres aspectos, que son a la vez tres variables e hipótesis de trabajo:

En primer lugar, la inserción del proceso reformista en perspectiva histórica, marcando tanto rupturas como continuidades respecto al modelo maoísta. En segundo término, el señalamiento de la Reforma como un nuevo modelo. Modelo que presenta, a la vez que una lógica política propia, que enlaza política y economía en una relación particular, un carácter (precisamente) específico, irreductible a las economías de libre mercado (reales, o existentes en la mente de los economistas) o "en transición". Señalaremos, en suma, la gestación de un modelo chino de reformas. Finalmente, el señalamiento de los límites estructurales que ese mismo modelo impone a la apertura hacia el mercado y la economía global, si entendemos a esa apertura como disolución de la política y la soberanía estatal en las redes transnacionales.

Para comenzar a poner el proceso reformista chino en perspectiva histórica, es de suma utilidad el recurso al excelente trabajo de Maurice Meisner (Meisner, págs. 435-447), y en particular al capítulo sobre "Los legados de la era maoísta": "Sin la revolución industrial de la era de Mao, los reformadores económicos que emergieron a la preeminencia en la era post-maoísta hubiesen tenido poco para reformar" (Ibíd., pág. 440).

Y lo anterior porque la modernización que produjo el nuevo régimen a partir de 1949 y hasta 1976, con todas las críticas a ciertas etapas de "irracionalidad" económica, logró transformar un país semicolonial y verdaderamente arcaico en una de las nuevas potencias industriales del mundo hacia mediados de la década de los setenta. Si comparamos lo realizado por la República Popular de China (RPCh) en ese periodo con lo realizado anteriormente por Alemania (1880-1914), Japón (1874-1929), y la URSS (1928-1958), es decir, a las potencias industriales de desarrollo tardío, la China maoísta muestra un buen comportamiento económico (Ibíd., pág. 439). Dicho en otros términos, la base de lanzamiento de las reformas económicas fue sólida y consistente. Además, tenemos hoy a la vista el camino transitado por la URSS (y Rusia) desde la década de 1980, por contraste a la trayectoria reformista china, que toca abordar a continuación.

Las redes de inversión

A spread of numerous stars in the sky without a large shining moon in the center.

De la población de Guangdong, en referencia a los talleres industriales

Una familia, dos sistemas (los padres en el gobierno y los hijos en los negocios).

He Qinglian

Iniciada en 1980 con la apertura de las primeras Zonas Económicas Especiales (ZEE) de Shenszhen, Zhuhai, Shantou (Guangdong) y Xiamen (Fujian), y profundizada en 1984 con la apertura de 14 ciudades costeras (entre ellas Shangai), en la actualidad la imbricación de China en la economía global se ha acelerado: apertura de nuevas zonas y ciudades, y una multiplicidad de status jurídico - administrativos, que incluyen por ejemplo a Macao y Hong Kong como Regiones Administrativas Especiales. Estudiaremos aquí este proceso a través de uno de sus componentes más importantes, la estructura y evolución de la Inversión Extranjera Directa (IED) a lo largo de la Reforma. Precisamente, el objetivo del establecimiento de las ZEE y de las ciudades costeras es la atracción de la inversión extranjera, por medio del otorgamiento de ventajas fiscales, simplificación de trámites y legislación relativa a importación y exportación, del otorgamiento de mayor autonomía administrativa y legislativa, y de la oferta de tierra y mano de obra barata a los inversores.

En cuanto a las dimensiones de esta apertura, China es desde 1995 el mayor receptor de IED entre los países en vías de desarrollo, y el segundo del mundo luego de los EEUU. Con posterioridad a un rápido crecimiento inicial, el monto anual de la IED se ha estabilizado, con pequeñas alzas y bajas coyunturales, en aproximadamente 40 mil millones de dólares a lo largo del periodo 1993-2003 (Fan, pág. 34).

No obstante, los puntos clave que nos permitirán delinear los contornos y los límites de este modelo nos informarán que existen redes de inversión que determinan y direccionan el curso de la IED. Estas redes poseen un entramado resultante de factores tanto económicos como políticos y culturales, en el que la política, corporizada en la presencia recurrente de los burócratas del PCCh en las operaciones económicas, le otorga una lógica específica.

La clave para comenzar a analizar estas redes la proporcionan los inversores chinos de ultramar (overseas chinese). Desde 1949 y durante toda la época maoísta existió una vinculación, de migración, familiar y/o basada en el lugar de origen (tonxiang) entre el continente, Taiwan y Hong Kong. Estos lazos forjados durante más de cuarenta años fueron rápidamente explotados a partir de la política de puertas abiertas dispuesta en las regiones costeras desde 1980. Los inversores chinos de ultramar rápidamente comenzaron a organizar negocios en el continente, ayudados por: a) sus redes de relaciones personales (guanxi), y b) su disponibilidad de capital y acceso al financiamiento externo. Precisamente, en cuanto al segundo punto, los chinos de ultramar son en estas redes el nexo que gestiona hacia China el capital financiero del resto del mundo (desde Singapur, Tailandia, Indonesia, Estados Unidos, Canadá, Australia, etc.). Los datos confirman el protagonismo de estas redes de inversión, como podemos observar en la Tabla 3. El predominio de la IED proveniente de Hong Kong y Taiwan (juntos suman casi el 80% en 1992, y en progresión ascendente) es indiscutible.

Estos inversores se localizaron geográficamente a lo largo de dos regiones: a) al sur, la "megarregión de Hong Kong-Shenzhen-Guangzhou-Zhuhai-Macao", aprovechando la creación y apertura de la Bolsa de Valores de Shenzhen, y b) La ciudad de Shanghai, apoyada en dos pilares: la apertura de la Zona Empresarial de Pudong, orientada a los servicios financieros, y el apoyo del lobby de Shanghai en Beijing (cuadros del PCCh oriundos de Shanghai en el Gobierno Central) (Castells, págs. 352-356). Estas dos regiones actualmente compiten de entre sí por el poder político y económico (Gandini, págs. 32-33).

Tabla 3. IED como % del total, por periodo y origen

 

  1979-1990 1991 1992
EEUU 9,9 4,5 5,3
Japón 8,1 7,1 3,7
Hong Kong 58,5 60,6 69
Taiwan 4,4 11,2 9,4

Resta mencionar, finalmente, además de los capitales financieros internacionales y los inversores chinos de ultramar, al tercer actor involucrado en esta red de inversión: el gobierno en sus múltiples instancias. Hago hincapié en esta multiplicidad de instancias debido a que es imposible en el período reformista referirse al gobierno como un todo homogéneo. Esto se debe a que una de las características que ha permitido poner en marcha la Reforma y a la vez constituir esta red de inversiones ha sido el proceso de creciente descentralización operado desde 1978 (ver, en especial, Sheik, cap. 9). Esta descentralización ha actuado en dos niveles: primero, incrementando las atribuciones en materia económica de los gobiernos provinciales y sus responsabilidades fiscales, reestructurando así su lógica interna y obligándolos a actuar como "emprendedores" en busca de negocios de riesgo para proveerse de sus propios recursos; en segundo lugar, incrementando el margen de maniobra de ciertas instancias del Estado, tales como el Ejército popular de Liberación (EPL) y las SOE; así, tanto los mandos del EPL como los gerentes de las SOE han hecho suya la lógica anteriormente descripta, sumándose de este modo a lo que Castells ha dado en llamar "empresarios burocráticos" (op. cit., págs. 353-357 y 361-363). De este modo, invierten en joint-ventures, contratos de infraestructura y obra pública (el EPL tiene un gran protagonismo en este ámbito, desde que Deng Xiaoping autorizara e incentivara su participación en la economía civil) convirtiéndose ya en un socio "obligatorio" para los inversores chinos de ultramar. Es que, en efecto, muchas veces su participación en los negocios es sellada a través de acuerdos informales, banquetes, "regalos de cortesía", componentes de las guanxi, dilema de oro para la administración central: o las tolera, enajenándose la oposición de la sociedad civil y los organismos internacionales, o, en el camino de la "legalidad socialista", las persigue y criminaliza, poniendo en riesgo lo que hoy por hoy es uno de los mecanismos fundamentales del nuevo capitalismo chino (ver: Beltrán y Rocca). Muchas veces también los "empresarios burocráticos" acumulan capital por vías no convencionales en una economía de mercado, tales como diferencias entre los salarios acordados con los inversores de ultramar y los efectivamente pagados a los trabajadores chinos (el socio chino generalmente es el encargado de gestionar la contratación de mano de obra), y la especulación con el tipo de cambio (ya que gestionan también la compra de insumos, cobrados a los inversores en dólares o dólares de Hong Kong, y pagados en yuan en China) (Lin, págs. 104-105).

Sectorialmente, la inversión se localiza: a) en contratos de infraestructura, obras públicas (vivienda urbana, por ejemplo) y pedidos gubernamentales. b) fundamentalmente, en los sectores de industria ligera intensivos en mano de obra: industrias electrónicas rudimentarias (juguetes, ensamblaje de transistores), químicas orientadas a la producción de bienes de consumo (plásticos, velas, inciensos, etc.), alimenticias y textiles. La participación de la mano de obra rural está estadísticamente comprobada en estos sectores desarrollados (o explotados) por las redes de inversión. Las regiones más favorecidas por la localización de la inversión son, precisamente, aquellas con mayor disponibilidad de mano de obra flexible y dispuesta a aceptar trabajos poco remunerados.

Hay estudios regionales que nos proporcionan dos ejemplos de modelos divergentes en cuanto a las características de la inversión en estos sectores. George Lin estudia en profundidad el distrito de Dongguan, en Guangdong. Allí, las dimensiones de los establecimientos son, en comparación a los estándares chinos, "pequeños": algo más de 100 trabajadores promedio, ubicados en un solo edificio, con escasa inversión en capital fijo. No sólo las dimensiones de los establecimientos son reducidas: las fábricas no se concentran necesariamente en los centros urbanos importantes; por el contrario, una buena parte se dispersa por el campo; esto es permitido por a) las características de estos sectores de la industria, b) la escala de los negocios (reducida), c) la simplicidad del proceso de producción, que hace que no se necesiten de manera prioritaria ni expertos altamente cualificados, ni servicios complejos y diversificados de infraestructura, d) por el marco legal más flexible del entorno rural y las características permisivas y "emprendedoras" de los gobiernos en los niveles inferiores (Lin, pág.110) y e) más importante aún, la clave para explicar la localización y las características de estos establecimientos está dada por la accesibilidad a la mano de obra rural e inmigrante; el otro dato clave de este elemento es la posibilidad de acceder a una mano de obra que a la vez puede contar con ingresos estacionales y/o temporales, proporcionados por la agricultura y la economía familiar. El salario de los trabajadores empleados en estas industrias oscila entre 150 y 200 yuan. El trabajo es precario, a destajo, y sin las mínimas condiciones de higiene y seguridad. Vemos aquí dos elementos: a) el sorprendente parecido con la temprana industrialización europea, y b) el nexo entre Reforma agrícola y redes de inversión en la industria.

Roland Lew, en tanto, a través de un estudio de Sichuan y Beijing, nos proporciona datos acerca del funcionamiento de la inversión en la industria en las ciudades, y su impacto en el mercado laboral. Nos encontramos ante todo con una primera coincidencia: los sectores en los que se localiza la IED son, al igual que en Guangdong, las industrias livianas orientadas a la exportación, con predominio de la industria textil. En cuanto a las condiciones de trabajo, son similares a las observadas para Dongguan en cuanto a ritmos de trabajo, duración de la jornada laboral (unas 12 horas diarias), condiciones sanitarias, etc; con dos diferencias, de capital importancia: a) el salario es aquí de 200 a 300 yuan, y b) el mercado laboral funciona aquí en el contexto de un alto índice de desempleo. La mano de obra es reclutada de manera colectiva, a través de la red local de inmigrantes (tonxiang), que los coloca en el trabajo, les da vivienda y "responde por su docilidad". En ocasiones los migrantes les pagan a estas redes a fin de conseguir empleo (Lew, págs. 20-22).

Las empresas de propiedad estatal: la reestructuración y sus límites

El gobierno ha emprendido, además de la incentivación de la inversión de acuerdo a la lógica que acabamos de exponer, una reestructuración de las empresas del sector público (State-Owned Enterprises, SOE), cuyos efectos conforman un proceso que marca las siguientes tendencias, que apuntan a la descentralización, a la realimentación entre política y economía, y al desarrollo de la racionalidad empresarial en burócratas y gerentes.

Podemos esbozar una periodización inicial del proceso de reestructuración institucional en la empresa del siguiente modo:

1986-1992:

Se produce aquí la autorización de la conversión de las SOE en sociedades por acciones, a partir de la sanción de la Ley de Compañías de 1988: para 1991 ya había 709 empresas estatales estructuradas bajo esa forma. Para 1993, la cifra superaba las 3.000. Modesta no obstante en proporción, si recordamos que el total de unidades de producción bajo la órbita estatal alcanza a las 220.000, aproximadamente (Castells, pág. 339). Por otro lado, esta corporativización (de por sí importante, ya que saca a las empresas de la órbita directa del gobierno) fue acompañada por un reforzamiento paralelo del control oficial sobre los gerentes, a partir de una mayor participación de los organismos gubernamentales en la designación, control y supervisión de estos funcionarios.

La Ley instituye un modelo jerárquico de agencias estructuradas en tres niveles:

En un primer nivel, el ejecutivo (Consejo de Estado) o el legislativo (Asamblea Nacional del Pueblo o Congreso Popular local) del nivel jurisdiccional de que se trate, fungen como propietarios formales de las empresas. En un segundo nivel se estructuran las instituciones encargadas de gestionar las operaciones cotidianas de las empresas. Estas instituciones son designadas en la Ley de Compañías como "instituciones de inversión autorizadas por el Estado." La forma operativa bajo la cual se implican en la gestión de la empresa es a partir de su rol como accionistas. Este rol les permite la participación con derecho a voto en las asambleas de la empresa y, más importante, les asigna lugares en los directorios de las SOE. En un tercer nivel, las SOE propiamente dichas.

La clave para comenzar a analizar la puesta en funcionamiento de esta reforma reside en las instituciones del segundo nivel. En la puesta en práctica de este modelo las instituciones de inversión han perdido progresivamente la capacidad para cumplimentar los objetivos que teóricamente le habrían sido asignados: la separación entre las funciones de propiedad y control de las empresas, entre propiedad y gestión y administración cotidiana.

Esto por dos motivos fundamentales: en primer lugar, porque en muchos casos lo que se produjo ha sido un solapamiento entre las instituciones del primer nivel y del segundo, a través del ejercicio de los derechos de propiedad a cargo de diversos órganos del Partido y del Estado no sólo sobre las empresas (tercer nivel) sino además sobre las instituciones de inversión mismas (segundo nivel). Las instituciones del segundo nivel han devenido además "instituciones cuasi-gubernamentales" por un motivo adicional, y es que estas instituciones, al estar encargadas de la gestión de la empresa se encuentran a cargo, además, de la gestión de la seguridad social, como oportunamente señaláramos. De ahí que esto introduzca en sus consideraciones variables que complejizan la toma de decisiones basadas en criterios de eficiencia empresarial.

1993-1999:

Podemos encontrar aquí otra serie de innovaciones institucionales significativas. Sin embargo, nos encontraremos también con que dichas innovaciones van en la línea de las definiciones sentadas en el periodo anterior, esto es, la ampliación de la autonomía empresarial combinada con la persistencia del control gubernamental, bajo nuevas formas que se adaptan a las nuevas disposiciones reformistas.

Podemos comenzar a analizar estas últimas innovaciones institucionales a partir del 3er. Pleno del 14° Comité Central del PCCh, en 1993. Las nuevas líneas trazadas por el Partido redefinen el rol del Estado en la empresa "como un mero propietario, cuyos derechos y obligaciones están especificados por ley". Se separan a partir de aquí, en principio de manera definitiva, las funciones de capital y control (gestión cotidiana) de la empresa.

Es en 1993 también cuando el PCCh lanza un proceso de reestructuración aún más ambicioso, ratificado en 1997: bajo el lema "retener a las grandes, soltar a las pequeñas" (zhuada, fangxiao) propone en su primer aspecto ("retener a las grandes") que el Estado mantenga bajo su órbita alrededor de 10.000 empresas grandes y medianas, asegurando al mismo tiempo su reestructuración corporativa como sociedades por acciones. Cabe destacar que el sector de las SOE grandes y medianas posee un peso notable en la economía: componen el 37% de los activos industriales, el 46% de la recaudación que el Estado ingresa en concepto de impuestos en el sector de la empresa pública, y aportan el 63% de las ganancias del mencionado sector. Se propone también la fusión e integración en grandes grupos a escala nacional para aquellas empresas que no resultaren rentables (Fernández-Stembridge, pág. 101). Defenderemos no obstante que la propuesta de articulación de grupos empresarios se encuentra inserta en un proceso de selección estratégica de empresas en la industria, y que por ende escapa a los criterios más estrictos de rentabilidad empresarial. El gobierno inclusive ha comprado con títulos públicos en 1998 las deudas que estos grupos económicos habían contraído con el sistema bancario, a fin de devolverles competitividad en la economía (So, págs. 83-109). Así, en 1997 el número de grupos económicos integrados de esta manera ascendía ya a 120. De este proceso surgieron conglomerados como China Petrochemical Corporation y China Oil and Natural Gas Corporation (con activos por valor de 40 mil millones de dólares). En el área de telecomunicaciones, la reestructuración devino, a su vez, en la conformación de seis grandes grupos (China Telecom, China Mobile, China Unicom, Comunicaciones Satelitales de China, y Comunicaciones Ferroviarias de China).

El otro costado del programa fue la privatización total o parcial de 100.000 empresas de menores dimensiones. Lo primero que hay que señalar en relación a este aspecto es el peso que han tenido en la decisión de ir hacia la privatización, no ya las consideraciones de rentabilidad empresarial a que hacíamos referencia (y que de hecho existieron de manera innegable, siendo este grupo de empresas las menos rentables del patrimonio público), sino además las consideraciones sociales que definieron, si bien no la decisión en sí, sí de hecho sus modalidades específicas. Esto porque buena parte de las empresas sujetas a privatización lo han sido a través del mecanismo de otorgamiento (en ocasiones compulsivo) de participación accionaria a los trabajadores, en una medida que apunta más a afrontar el problema de los costos laborales y de la autonomía que a la reconversión de la empresa en sí misma. En segundo término, porque en el proceso de ventas se han ofrecido numerosos descuentos y ventajas a aquellos oferentes que, a cambio, se comprometieran a mantener a la mayor cantidad de trabajadores posibles en sus plantillas, reflejando de nuevo aquí la preocupación por la seguridad social.

Este proceso de privatización tuvo sus antecedentes y un comienzo bien gradual: uno de los antecedentes mencionados estuvo dado por la práctica del leasing, desarrollada desde finales de los años ‘80. Los gerentes, en esta práctica, podían ser reclutados en el incipiente sector privado, siendo beneficiados con una porción fija de los beneficios de la firma; podían, además, capitalizar a la empresa con fondos propios. El primer caso fue el de la Wuhan Motor Engine Factory en 1986, administrada por tres particulares que proveyeron financiamiento. Lo que ocurrió en términos prácticos luego de estas experiencias fue que, con el tiempo, el capital invertido por los gerentes llegaba a sobrepasar el capital estatal (generalmente del gobierno local, a cuyo cargo se encontraban mayoritariamente las SOE más pequeñas), sobreviniendo luego en muchos casos la privatización.

La privatización también se comenzó a desarrollar a través de la incorporación directa de capital, sin la mediación de estas prácticas previas. Cuatro restricciones operaron sin embargo en este mecanismo:

En un primer momento, el origen de la participación privada se remontó a la compra-venta de acciones entre las empresas, y en el marco de la estrategia pensada para la conformación de los grandes grupos; esto es, "sumando las pequeñas a las grandes". Las ventas se hicieron inicialmente a los empleados, como señalamos: sintomáticamente, el primer caso se dio en tres empresas de Guangzhou en 1988, cuando los trabajadores adquirieron el 30% del paquete accionario. Esta sigue siendo hoy en día la forma más extendida de privatización. Se suele otorgar inclusive participación accionaria a los trabajadores como forma de indemnización ante el despido (ante la insuficiencia del seguro de desempleo, sintomática de la precariedad de un sistema de seguridad social de tipo capitalista aún incipiente y en vías de construcción). El Estado se reservó siempre una proporción de las acciones, que no podía ser transferida. De hecho, la privatización está extendida en la actualidad más como forma de capitalizar a la empresa que como mecanismo de transferencia del control efectivo sobre la misma. La privatización empezó siempre a escala local, siendo refrendada luego por la administración central.

Habiendo desarrollado el proceso de creación de instituciones en la reestructuración de la empresa, estamos en condiciones de cerrar este apartado con dos preguntas, a las que daremos sólo (por el momento) respuestas tentativas. En primer lugar, hemos visto cómo se han creado mayores márgenes de autonomía para los gerentes de las empresas. Dada esta reforma concreta, ¿el Estado ha perdido control efectivo sobre las SOE? De no ser así, ¿cuáles son los mecanismos mediante los cuales ejerce todavía ese control? Para responder este primer conjunto de interrogantes podemos servirnos de la perspectiva teórica ofrecida por Katsuji Nagakane en su reflexión acerca de lo procesos de privatización. Sostiene este autor que dados unos derechos de propiedad inmodificados, donde el Estado conserva la propiedad formal de las empresas, ante el otorgamiento de una mayor autonomía empresarial el control del Estado puede desplazarse, entre otros, hacia tres mecanismos distintos: diseño de programas de inversión, designación de los gerentes, y asistencia financiera (Nagakane, pág. 9). Hemos visto cómo la Ley de Empresas establece numerosos intersticios para el control estatal, cómo el proceso de designación de los gerentes ha operado en la Reforma a través de la imbricación del gobierno y las instituciones de administración de inversiones, creadas en teoría para ampliar los márgenes de autonomía de las empresas y separar las funciones de propiedad y control. Señalaremos además que el mantenimiento de la restricción presupuestaria blanda hacia las empresas constituye hoy el otro mecanismo de control del Estado hacia las SOE, en un contexto de mayor autonomía empresarial; sobre la base de este diagnóstico de la realidad en la empresa pública, el estudio de la evolución de la asistencia financiera será objeto de un futuro desarrollo, desde este enfoque (concebido como mecanismo de control derivado de la autonomía empresarial).

El segundo gran interrogante es el siguiente: ¿por qué se mantiene en gran medida (y precisamente sobre los grupos económicos más significativos) la propiedad estatal de las empresas?, ¿por qué no se ha acometido aún un proceso de reestructuración de la propiedad a gran escala? De nuevo recurrimos al trabajo de Nagakane para comenzar a darnos la respuesta: en principio, no existe en teoría ninguna consideración basada en la rentabilidad o la eficiencia de la empresa pública para mantener su carácter (op. cit., págs. 9-17); las únicas dos razones para no privatizar están en un plano que trasciende esta dimensión: o bien se piensa en consideraciones de tipo social, o bien en una mirada más macroeconómica que dé cuenta de los efectos de la privatización en la economía nacional, mirada como un todo (Ibíd., pág. 10).

En nuestro caso concreto, señalaremos que el freno en la reforma de la estructura de la propiedad en la empresa pública se ha sustentado en ambos tipos de consideraciones: a) en la necesidad de evitar procesos de desempleo masivo, asociada a la imposibilidad de construir un nuevo esquema de seguridad social, y b) en la iniciación de un proceso de selección estratégica de industrias clave. Nos referiremos en adelante al segundo de estos dos puntos.

Selección estratégica de industrias

Podemos finalizar planteando cuál es el modelo bajo el cual China pretende insertarse en la economía global a partir de la Reforma. Existe sobre esta cuestión un consenso en la literatura orientada a la construcción de modelos generales, y en cierta literatura más específica, acerca del rol de China en la economía global como un país que, explotando sus ventajas comparativas (enorme oferta de fuerza de trabajo a bajo costo) se especializa en la industria liviana intensiva en mano de obra (textiles, productos electrónicos de consumo) orientada a la exportación, modelo que coincide con nuestro análisis de las redes de inversión.

No discrepamos en términos generales con este modelo. Una vez más, no obstante, queremos marcar sus límites y matices. Queremos marcar, también, en este sentido y sobre la base de ciertas estadísticas e informaciones, algunas tendencias que surgen al margen de este modelo, planteando ciertos desafíos para su reconceptualización.

Estas tendencias están a su vez en estrecha conexión con un planteo estratégico del gobierno chino a la hora de hacer frente a la creciente transnacionalización de la economía, y una decisión política, consecuente y explícita, derivada de este planteo, de proteger ciertos núcleos privilegiados de sus empresas.

Retomemos entonces una de las medidas analizadas en el apartado anterior, cuando señalábamos que, en el marco de la reestructuración corporativa de las SOE, el gobierno había decidido estructurar a las empresas grandes y medianas en conglomerados articulados a escala nacional. Habíamos mencionado la conformación de ocho grandes grupos, como resultado de este proceso de reestructuración: China Petrochemical Corporation, China Oil and Natural Gas Corporation, China Telecom, China Mobile, China Unicom, Comunicaciones Satelitales de China, y Comunicaciones Ferroviarias de China.

Estos ocho conglomerados de propiedad estatal son representativos de los sectores que se desea proteger: la industria pesada (agregando a la petroquímica la siderurgia y la metalurgia) y las telecomunicaciones, además de los servicios públicos (So, págs. 85-86; Castells, pág. 359).

La lógica subyacente a esta opción de política económica está relacionada con la discusión que a comienzos de los ’90 se plantearon Deng Xiaoping y el liderazgo político del PCCh en torno a la globalización económica. El gobierno reformista de China entendió rápidamente a la globalización económica como un hecho, y como un hecho vinculado a la transnacionalización de las actividades de las empresas multinacionales, a partir de la segmentación de los procesos productivos. Los dirigentes chinos conocían muy bien este fenómeno, y querían integrarse a él. Ahora bien, ¿cómo? Para responder esta pregunta, se formuló a) un principio estratégico que sirvió como axioma que orientó toda decisión política ulterior: la defensa de la soberanía política y económica del país, subordinando la modernización económica a este principio, como instrumento y b) una precisión de la noción de "globalización". Por ella, el gobierno entiende el desarrollo de un proceso estructurado en forma de red, a través de la transnacionalización de las actividades de las empresas multinacionales. En esta estructuración, el predominio de las jerarquías corporativas es central, antes bien que las economías nacionales o la "mano invisible" de los mercados globales (Moore, págs. 78-79).

En función de estas premisas, se puede leer la estrategia del gobierno de la siguiente manera, que se concreta en tres modalidades diferentes:

1- Ingresar en esta estructuración en red, por vía de la participación de las empresas chinas a) en empresas conjuntas con las multinacionales, en las cuales las empresas chinas conforman un eslabón en el proceso productivo de aquéllas; b) a través de la especialización en productos terminados en el sector de la industria liviana intensiva en mano de obra y orientada a la exportación, y c) a través del incentivo a la localización en el mercado chino de empresas extranjeras en la industria liviana. Esta modalidad responde a la visión tradicional entre China y la economía global. Es complementaria, no obstante, con otras dos modalidades más.

2- La conformación de multinacionales chinas que compitan en los sectores más altos de la escala tecnológica, y en la economía de servicios (ibíd., págs. 79-81).

3- Finalmente, la búsqueda, en la puesta en práctica de ambas líneas de desarrollo, de la transferencia tecnológica desde el extranjero, y la preservación de los insumos básicos para la industria china en manos del Estado.

Si atendemos a la estructuración de los grupos económicos mencionados anteriormente, vemos cómo la decisión política de reestructurarlos y mantenerlos dentro del ámbito de la propiedad estatal se ordena fácilmente en esta estrategia. Esto porque, en primer lugar, los ocho grupos económicos mencionados se han organizado a escala nacional y como conglomerados, con filiales y subsidiarias en todo el país (filiales y subsidiarias que constituían empresas estatales autónomas antes de la reforma), reflejando la preocupación estatal por construir "jerarquías corporativas", estructuras de grandes empresas en red. En el caso de la metalurgia, la siderurgia y la explotación de combustibles, además, vemos cómo la protección de este sector responde a la tercera de las iniciativas mencionadas. Los restantes seis grupos económicos mencionados pertenecen todos al sector de las telecomunicaciones, intensivo en capital, en los estadios más avanzados de la escala tecnológica. Señala Castells en relación a este sector que

[las empresas chinas de telecomunicaciones] han logrado mejorar su productividad y calidad tecnológica, conquistando cuotas de mercado sobre los competidores extranjeros en China, incluso en aquellas líneas de productos fabricados en China por empresas extranjeras. Gracias a compañías controladas por el Estado […] las empresas chinas han aumentado su cuota en el mercado chino de telecomunicaciones desde un 10% a un 55% en 1998. Aunque el apoyo gubernamental en algunos contratos, sobre todo de nivel provincial, ha favorecido a los fabricantes chinos, los analistas industriales consideran que la elevada calidad y el intenso trabajo de ingenieros chinos innovadores y con reducidos salarios, así como el esfuerzo en I+D de los fabricantes locales chinos, han sido los factores más importantes en la mejora de la competitividad frente a las firmas extranjeras (Castells, pág. 359).

Tenemos en esta cita los dos elementos que interesan en nuestro análisis: protección estatal e inserción exitosa en la competencia por los mercados. Podemos completar este cuadro con ciertos datos que confirman estas afirmaciones, y que indican ciertas tendencias posibles a futuro: en primer lugar, el cambio reciente en la composición de las exportaciones chinas. Podemos detectar este cambio a mediados de la década del ’90; hasta 1993, el grueso de las exportaciones estaba compuesto básicamente por los siguientes rubros: calzados, textiles, y otros productos de consumo intensivos en trabajo (juguetes, productos electrónicos de escasa complejidad) (Rumbaugh y Blancher, pág. 4). En los 10 años siguientes, China diversificó sus exportaciones, registrando un significativo crecimiento en los siguientes rubros: mobiliario, servicios (productos turísticos, transporte y telecomunicaciones), insumos industriales y electrónica de alta complejidad (computadoras personales, audio y maquinaria eléctrica). Si bien es cierto que esto ha sido concomitante con un proceso de integración vertical en el área del Asia Oriental, en el que China se ha especializado en los segmentos finales de la cadena de producción, con partes importadas de Corea, Taiwan y el resto de las economías "recientemente industrializadas" de la región (Ibíd., págs. 4-6), es innegable el avance en la diversificación de las exportaciones, y en el crecimiento del sector de servicios y alta tecnología, al que previsiblemente ha apostado además el gobierno. El incremento en la participación del sector de maquinaria (incluyendo aquí los productos tecnológicos), transporte y telecomunicaciones en las exportaciones (de un 17% en 1993 a un 41% en 2003) es paralelo a la declinación de manufacturas livianas (textiles, juguetes, etcétera: de un 42% en 1993 a un 28% en 2003) (ibíd., págs. 4-6).

Estas transformaciones han ido de la mano también con una política gubernamental que las ha acompañado, con un alto nivel de protección por ejemplo para el sector de servicios en las discusiones previas a los acuerdos de incorporación de China a la OMC (finalmente efectivizada, luego de largas negociaciones, en diciembre de 2002). Estas discusiones comienzan desde un punto de partida en el cual los sectores de servicios, finanzas y seguros siguen siendo sumamente restrictivos a la participación de empresas extranjeras. También debemos considerar como punto de partida, en el sector de las telecomunicaciones, el marco regulatorio e institucional vigente, aún antes de los compromisos suscriptos ante la Organización Mundial de Comercio. Es que, en función de la estrategia que acabamos de analizar, el gobierno había decidido la reestructuración de sus agencias en el sector: esta decisión se plasmó, en abril de 1998, en la creación del Ministerio de la Industria de la Información. Organizado sobre la base de la estructura de tres ministerios preexistentes (el Ministerio de la Industria Electrónica, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones y el Ministerio de Radio, Cine y Televisión), el MII fue explícitamente orientado en función de la defensa de los intereses chinos en la economía global (Moore, págs. 72-73; 82-85). En cuanto al marco regulatorio vigente, lo que formalmente existe es una estructura que restringe la entrada a nuevas empresas (según la cual el Estado es el que otorga las licencias para la operación en el área, a través del MII, a las empresas no estatales), y un sistema de tasas por los derechos de explotación, estipuladas por encima de los estándares internacionales, y que constituye una significativa fuente de ingresos fiscales, tanto para el gobierno central como para las jurisdicciones locales (Whalley, pág. 16). En la actualidad, el gobierno está comprometido en teoría a liberalizar el sector, a través del otorgamiento a futuro de un mayor número de licencias (ibíd.). En la práctica, no obstante, la realidad es la de un virtual monopolio estatal; el principal operador es China Telecom, que controla el 99% de las líneas de telefonía fija en China. Quien le sigue es otro conglomerado estatal, China Unicom, principal operador en telefonía móvil (ibíd.).

En la actualidad, y en la práctica, debemos destacar que estamos ante un cuadro de virtual monopolio estatal en este sector. El estudio de Whalley que hemos estado siguiendo a la hora de presentar esta evidencia tiene la virtud de ligar este cuadro en este sector (específico pero clave) con otro que habíamos trazado, aquél que nos informa acerca del freno en el proceso de transferencia de la propiedad de la empresa pública, y de alta dependencia de las SOE hacia los créditos bancarios. Señala este autor que la protección de ambos sectores (el sector de servicios en particular y el danwei entendido como unidad de trabajo en general) está íntimamente relacionada. Proceder a la liberalización del sector de servicios ("soltar" a las SOE del sector, a través tanto de la privatización como del otorgamiento de un mayor número de licencias a empresas extranjeras, o por vía de la reducción de los derechos de explotación), tal como está estipulado en los acuerdos de incorporación a la OMC (que prevén, por ejemplo, la libre entrada para las empresas del sector de servicios para 2007), si bien puede tener efectos positivos sobre la economía considerada de manera global (aunque existen dificultades en la ponderación de esos efectos), hará incurrir a las empresas públicas en cuantiosas pérdidas (Ibíd., págs. 20-31), con los efectos sobre el bienestar social que ya hemos señalado, si no se desarrollan en paralelo instituciones orientadas a resolver estos problemas.

Conclusiones

A partir de lo desarrollado en nuestro artículo habría que continuar investigando para explicar los verdaderos alcances de las reformas económicas impulsadas en China desde 1978 y su relación con el capitalismo crecientemente mundializado. Si atendemos a otras variables más significativas que la existencia o no de propiedad privada, podremos ver con claridad que China no es hoy un "capitalismo de libre mercado" y no se encuentra a merced de la marea globalizadora del capital. ¿Cuáles son estas variables? Podemos mencionar dos, que a nuestro juicio son fundamentales: altísimos grados de intervención estatal en la economía y de protección interna de la economía frente a las presiones externas. Deberíamos pues en esta etapa sintetizar nuestra investigación y propuesta:

a) El verdadero alcance que han tenido hasta nuestros días los 26 años de reformas económicas y sociales acaecidas en la RPCH implica, al mismo tiempo, un cambio respecto al período anterior, 1949-1978, en la medida que se transitó desde una "economía del plan" a una "economía de mercado". Lo anterior poco tiene que ver con la bizarra discusión acerca si China se la reconoce o no como economía de mercado, porque lo fue antes y lo sigue siendo ahora. Ambas etapas corresponden a formas y contextos diferentes del desarrollo del "capitalismo de Estado en la RPCH". Y para decirlo en otros términos: implica una relación muy diferente de la formación social China con el capitalismo crecientemente mundializado de la que tiene Brasil, por ejemplo, aunque en ambos países existe una intervención estatal importante. En esas formas y contextos diferentes, habría que analizar el carácter de la propiedad en laRPCH, en perspectiva histórica, y por supuesto la conformación de sus clases y sectores sociales;

b) Por último, debemos señalar un aspecto que sólo hemos desarrollado parcialmente en nuestro artículo y que atañe a las relaciones que hoy existen en China, entre el capital y el trabajo, y "qué es y cómo es hoy la clase obrera china". En relación a lo anterior, debemos tener en cuenta que la modernización e industrialización de la era maoísta creó una clase obrera cuantitativamente importante y también cualitativamente diferente, como lo señala Maurice Meisner: "Entre 1950 y 1977 la producción industrial creció a un promedio anual de 13,5%, y 11,3% si se toma desde 1952 [...]. Esta industrialización produjo significativos cambios en la estructura social china [...], la clase obrera urbana creció de 3 millones en 1952, a más de 18 millones a mediados de los ’70. Aún más, la política de construir industrias de pequeño tamaño en el agro transformó 28 millones de campesinos (aparte de la fuerza de trabajo rural, de alrededor de 300 millones) en trabajadores de comunas y brigadas fabriles" (Meisner, págs. 436-437). Imaginemos hoy el crecimiento enorme que ha tenido esta clase obrera después del proceso de reformas impulsado desde 1978. Por lo tanto creemos que es mucho más importante prestar atención a esta "nueva-vieja" clase obrera china, su conformación y accionar. Lo anterior, en el sentido del interés académico y periodístico, es muchísimo más importante que, por ejemplo, investigar acerca de la secta religiosa Fa Lun Gong.

 

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