LAS POLÍTICAS DE EMPLEO: ROL Y FUNCIONES DE LAS ONGs EN LA ÚLTIMA DÉCADA. Aportes para el debate.

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Autor(es): Espasandín Di Santo, Nancy - Lema Navarro, Silvia

Espasandín Di Santo, Nancy.
Lema Navarro, SilviaLema Navarro, Silvia.


 

 
 
LAS POLÍTICAS DE EMPLEO:
 
ROL Y FUNCIONES DE LAS ONGs
EN LA ÚLTIMA DÉCADA
 
Aportes para el debate*
 
 
Silvia Lema Navarro
Nancy Espasandín Di Santo
 
“En la ciencia no hay caminos reales ,
 y sólo tendrán esperanzas
de acceder a sus cumbres luminosas
aquellos que no teman fatigarse al
escalar por senderos escarpados”
    
K. Marx[1]
 
 
“Ante la destrucción de vidas humanas por el capitalismo
un grito de tristeza,
 un grito de horror,
 pero sobre todo un grito de rabia,
 un grito de negación: No.
El punto de partida de la reflexión teórica es la oposición,
 la negatividad,
 la lucha.
El papel de la teoría es elaborar ese grito,
 expresar su fuerza y contribuir a su poder,
mostrar cómo el grito resuena a través de la sociedad
y contribuir a su resonancia.”
 
John Holloway[2]
  
1. Introducción
 
En el marco de las grandes transformaciones del capitalismo mundial y las consecuentes mutaciones en el mundo del trabajo, nuestra ponencia aspira a contribuir al necesario debate sobre las transferencias de las políticas sociales públicas de empleo desde el Estado a las organizaciones de la sociedad.
Estamos convencidas que es una debate necesario e impostergable pues los cientistas sociales venimos siendo interpelados por los grandes cambios que se vienen procesando y actuamos en medio de esa realidad cambiante.
Nuestra perspectiva aspira a reafirmar la necesidad de realizar un análisis totalizante, partiendo del reconocimiento de que en la sociedad burguesa, lo económico es un momento determinante, pero no exclusivo. La tendencia a fragmentar los análisis de la realidad, no es sólo una característica de los abordajes teóricos contemporáneos, pero sí, ellos se expresan con mayor magnitud. Lo social, se disocia de lo económico y de lo político, presentándose deseconomizado y despolitizado.
Desde este enfoque, comenzaremos por exponer en apretada síntesis nuestra visión sobre las transformaciones, que desde la década de los setenta, se viene procesando en el contexto mundial del capitalismo en esta fase de globalización, así como los rasgos más característicos de las Reformas del Estado que se vienen implementando en la mayoría de los países: el proceso de desmantelamiento de los servicios sociales característicos de los Estados de Bienestar o Estados Providentes. Señalaremos en forma sumaria los efectos que dichos cambios han provocado en la clase que vende su fuerza de trabajo y su actual complejización.
Nos detendremos en la transferencia de funciones del Estado en relación a las políticas sociales, a organizaciones de la sociedad –como parte del proceso de la Reforma del Estado– haciendo algunas precisiones teóricas sobre categorías generalmente asumidas en forma acrítica como “sociedad civil”, “tercer sector”, “economía social”, “economía solidaria”.
Analizaremos el rol jugado por algunas de las Organizaciones No Gubernamentales en lo que tiene que ver con las políticas de empleo.
Mientras algunas ONGs, junto a los sindicatos clasistas, los inmigrantes y excluidos, participan de manifestaciones en Seattle, en Washington y en múltiples ciudades del mundo contra el capitalismo globalizado representado por los organismos internacionales que dictan las políticas neoliberales como la OMC, el FMI, el BM y el BID; otras ONGs, fundaciones y asociaciones de la “sociedad civil” forman parte de los planes de desarrollo impulsados por dichos organismos.
Pretendemos finalmente, aportar a la problematización del tema y compartir los que consideramos son algunos de los desafíos de una necesaria exploración y una profunda investigación en nuestro país orientada hacia diferentes direcciones, sabiendo que las mismas serán de gran utilidad para todos nosotros, cientistas sociales comprometidos con la realidad de nuestro tiempo.
 
 
2. Las transormaciones actuales del mundo del trabajo en el marco del capitalismo mundializado .
 
Las actuales transformaciones del mundo del trabajo son producto de la profunda mutación del sistema capitalista en las últimas décadas. Es decir, no es posible pensar la metamorfosis en el mundo del trabajo sin pensar la metamorfosis en el mundo del capital, teniendo en cuenta especialmente, que estas categorías refieren a relaciones sociales concretas.
Partimos para nuestro análisis de la afirmación de que estamos ante una nueva configuración del capitalismo mundial, que surge frente a la necesidad de superar la crisis de la década del ‘70 con el objetivo de recuperar y mantener sus tasas de ganancia y de crecimiento.
Según David Harvey esta nueva configuración del capitalismo se caracteriza por la introducción de una serie de modificaciones tanto en el padrón de acumulación - pasaje de padrón de acumulación rígido a uno flexible- como en el padrón de regulación-transformación del Estado, derechos laborales, políticas sociales, etc.[3]
Esta nueva configuración implica:
En primer lugar, nuevos fenómenos económicos. Esos se expresan tanto en la reestructuración productiva –descentralización, desterritorialización y flexibilización del proceso de producción, por la introducción de nuevas tecnologías y nuevas formas de gestión de la fuerza de trabajo con el objetivo de alcanzar un aumento exponencial de la productividad del trabajo vivo, etc.–, y en el ascenso del capital financiero a nivel mundial.
En segundo lugar, dicha configuración supone un nuevo conjunto de relaciones políticas internacionales y nacionales,que afectan el conjunto de la vida social en sus múltiples dimensiones.[4]
En este contexto se sitúa el impacto político generado por los cambios vertiginosos en los regímenes del Este Europeo, que se expresan en el derrocamiento y/o desmoronamiento por “efecto dominó” de esos Estados, así como en los procesos acelerados de restauración capitalista. Los Estados del Este y sus economías fueron visualizados comúnmente como del “socialismo real” o como de “vía al socialismo” y su caída llegó a ser identificada por los ideólogos del capitalismo como la “desaparición del socialismo”, el “fin de la historia” y al “triunfo universal” de la democracia liberal.[5] La ofensiva del capitalismo a nivel mundial es económica, social, política, cultural e ideológica.
Frente a las necesidades y requerimientos de esta ofensiva del capital, el mundo del trabajo se fragmenta, complejiza y adquiere una mayor heterogeneidad. Se verifican fenómenos con diferentes tendencias. Dentro de ellas encontramos procesos de “desproletarización del trabajo fabril”; “subproletarización del trabajo, bajo la forma de trabajo precario, temporario, subcontratado, tercerizado, vinculado a la economía informal, entre tantas modalidades existentes”; feminización de la mano de obra; aumento de las relaciones asalariadas en el sector servicio; crecimiento de actividades calificadas en determinados sectores junto con la descalificación en otros.[6]
A todo esto se agrega el aumento constante de desempleo estructural, ya no sólo del sector industrial sino también del sector servicios, en la medida que, la tecnología y los cambios en la forma de gestión, se han incorporado aceleradamente, también allí, en la última década.
Retomando el pensamiento de Antunes, se ha transformado no sólo la “materialidad” de la “clase-que-vive- del-trabajo”, sino su “subjetividad”, que se expresa no sólo en los procesos de fragmentación y atomización de la lucha social y política, de su posicionamiento defensivo frente a la ofensiva del capital, sino también en la pérdida o disolución de su identidad clasista.
 
 
2.1. La Reforma del Estado y sus consecuencias
 
Los cambios socioeconómicos descriptos se combinan con una readecuación de las relaciones socio-políticas y jurídicas. Dichas relaciones se expresan en nuevas manifestaciones de la lucha de clases y en transformaciones en el rol y las funciones del Estado capitalista, en el marco de las recomendaciones de los organismos internacionales que dictaminan y financian las políticas de ajuste y reducción de gastos.
Esta ofensiva capitalista de ideología neoliberal forma parte de una ofensiva mayor que pretende aparecer como la única alternativa. Tal es su potencia, que trasvestida y enmascarada, se ha introducido en otras concepciones teórico-ideológicas que se presentan como supuestas opositoras al neoliberalismo, pero que, consciente o inconscientemente, explícita o implícitamente, ceden a los valores que este sustenta.
Desde esta concepción a nivel doctrinario, se promueve el desarrollo del libre mercado, para lo cual la intervención del Estado constituiría un freno y un obstáculo. Pero en el proceso de implementación de la política neoliberal se ha promovido “un Estado fuerte [...] en su capacidad de romper el poder de los sindicatos y en el control del dinero, pero parco en todos los gastos sociales y en todas las intervenciones económicas. La estabilidad monetaria debería ser la meta suprema de cualquier gobierno. Para eso era necesaria una disciplina presupuestaria, con la contención del gasto público y la restauración de una tasa ‘natural’ de desempleo, o sea, la creación de un ejército de reserva de trabajo para quebrar sindicatos. Además eran imprescindibles reformas fiscales para incentivar a los agentes económicos...”.[7]
Según Netto: “...mundializado y globalizado, el capitalismo se renueva y renueva su abanico de contradicciones, acentuando su carácter políticamente excluyente, socialmente destructivo y culturalmente barbarizante. [...] En los límites de esta ofensiva, la fragilización de los Estados nacionales que no están en el centro del sistema, deja a las corporaciones transnacionales un espacio de chantaje y maniobra que reduciendo brutalmente la soberanía de esos Estados, afecta directamente sus (todavía más débiles) sistemas de protección social –en cuanto a esto, son elocuentes las “políticas de ajuste” implementadas en América latina–”.[8]
En función del paradigma de la estrategia “modernizadora” del Estado se han impuesto una variada gama de transformaciones que, en líneas generales y en mayor o menor medida, se aplican tanto en los países centrales como en los periféricos. A través de las “políticas de ajuste” se pretende afrontar los déficits estatales y cumplir con los servicios de la deuda pública.
Los organismos internacionales como el BID y el PNUD plantean que los ejes de la “reforma” del Estado pasan por la “modernización, eficiencia y definición de nuevas formas de articulación con la sociedad civil, que traslade mayores responsabilidades a las organizaciones y agentes de la misma, pero que preserve la responsabilidad del Estado de establecer reglas para el funcionamiento del mercado e intervenir para corregir sus imperfecciones, en especial los que limitan la competencia e impiden la distribución del ingreso aceptable”.[9]
El Estado, que se pretende mínimo en su estructura y función, interviene directa y enérgicamente en el cumplimiento de los servicios de deuda pública (interna y externa), en la subvención de las actividades económicas privadas, en la tercerización de áreas y/o privatización de las empresas públicas, en el desmantelamiento del Estado social o providente, en la desregulación y flexibilización de las relaciones laborales. Se plantea entonces, como Estado mínimo para el trabajo y máximo para el capital.
Lejos estamos entonces de encontrarnos frente a la reducción o desaparición de la intervención del Estado. Lo que ha cambiado es su forma de intervenir, sin modificar su carácter y su naturaleza de clase. De acuerdo con Vega Cantor: “...era evidente que el Estado capitalista debería transformarse para adecuarse a los nuevos tiempos, pero siempre con la función básica y central de garantizar la existencia y reproducción de la relación social capitalista al margen de los cambios presentados en el modo de producción capitalista”.[10]
En la medida que se le atribuyen las causas de la crisis financiera al “Estado providente”, las acciones se centran en disminuir el excesivo número de empleados públicos y eliminar en lo posible los “gastos improductivos” como son los seguros de desempleo, las jubilaciones y pensiones, reducir los gastos en salud pública y terminar con la educación gratuita. Y para ello, el objetivo es mercantilizar las prestaciones sociales así como desregular y reducir las negociaciones colectivas para dar paso a la “mano invisible” del mercado y no introducirse en el ámbito privado, supuestamente más eficaz y eficiente.
 



2.1.1 El proceso en el Uruguay
 
Uruguay viene sufriendo, como socio menor, las consecuencias de las crisis recurrentes del MERCOSUR y de los cambios del capitalismo mundial. Una década después del ingreso a la alianza, el aparato productivo industrial y agropecuario está desmantelado. Con la desaparición prácticamente de la industria textil y metalúrgica, el cierre de fábricas y/o la incorporación de nuevas tecnologías en las que quedan, los retiros incentivados a los empleados públicos o la declaración de excedentarios, el país ha acrecentado las cifras de desocupados, tercerizados, subocupados, precarizados, etc. Todo aquello que se producía y no era competitivo en el mercado regional dejó de producirse o agoniza, grandes multinacionales cerraron sus puertas para luego importar desde Argentina o Brasil y los productos del agro y sus derivados, se colocan fundamentalmente en ellos. Cerca del 50 % de todo el comercio exterior del Uruguay depende del mercado regional.
Existe un reconocimiento generalizado que en el Uruguay no se procesaron los cambios en cuanto a la aplicación de políticas liberales con la velocidad que se dieron en otros países de América latina. Si bien los regímenes democráticos que sucedieron a las dictaduras han demostrado su enorme capacidad para aplicar dichas políticas y lograr su consolidación, en el caso uruguayo, las transformaciones no han sido tan profundas como en el resto de los países. Para ello han jugado determinadas características del país que trabaron la puesta en marcha de esos cambios.
Una de ellas tiene que ver con que el país fue pionero en importantes políticas sociales como primer “Estado providente” del continente que dio su impronta al Uruguay del siglo XX, y además, porque los cambios de mediado de siglo coincidentes con la Segunda Guerra Mundial –paradojalmente épocas de bonanza para estas regiones– le mereció al Uruguay el título de la “Suiza de América”, “el país excepcional” y la creación de muchos mitos.
El freno puesto por el triunfo del plebiscito de 1992, impulsado por los sindicatos y apoyados por los partidos de izquierda y sectores del Partido Colorado y Nacional, contra algunos artículos de la Ley de Empresas Públicas, explica las características amortiguadas de la Reformas del Estado. Si a esta acción le unimos el hecho de que el Estado ha sido históricamente la fuente clientelar de los partidos tradicionales en el país, podremos explicarnos que las transformaciones se impusieran gradualmente.
Sin embargo, a pesar del real bloqueo a los cambios que ese hecho ha significado, la aplicación del resto de los artículos de la Ley, trajo aparejado la privatización de la línea aérea, la empresa de gas y de la pesca y se concretaron: un marco regulatorio energético, tercerización de sectores y la reforma administrativa del Estado que se está procesando. Estos cambios han llevado a una paulatina reducción del Estado, ajuste de gastos, etc., alentando los retiros incentivados y declarando excedentarios a más trabajadores. Nuevas leyes y disposiciones, en la actual Ley de Emergencia, tratan de hacer compatible esta categoría con la inamovilidad del empleado público, supuestamente vigente, pero que ya se pone en cuestión con la propuesta del pasaje de los empleados públicos a la esfera del derecho privado.
La utilización del mecanismo del plebiscito por los trabajadores en el último quinquenio no generó los mismos resultados bloqueadores de las políticas neoliberales que se pudieron ver hasta el ‘94; y no pudieron impedir la Reforma de la Seguridad Social, ni la anulación de la AFAPS (organismos privados de ahorro personal paralelo al régimen público), ni la Reforma Constitucional que impuso cambios sustanciales en lo electoral, ni el Marco Regulatorio de la Energía Eléctrica, ni la pérdida de derechos laborales a través del artículo 29 de la Ley de Inversiones. Si a esto se le une la Reforma Educativa instrumentada desde mecanismos parlamentarios por la Ley de Presupuesto, podremos ver los éxitos de los cambios instrumentados a la “manera uruguaya”.
Los nuevos mecanismos y reglas de juego cambiaron: el acuerdo de “entonación nacional” en el primer gobierno de Sanguinetti y el de “coincidencia nacional” durante el de Lacalle, se fueron profundizando en la medida en que se acrecentaba en los partidos tradicionales la preocupación por el “problema de la gobernabilidad” de la democracia. Dichos mecanismos fueron los antecedentes de la Coalición de Gobierno que se formalizó en el segundo gobierno de Sanguinetti y se reedita en el actual, tanto a nivel del Poder Ejecutivo como del Legislativo.
A pesar de las particularidades que se visualizan en el país, se está procesando una profunda transformación del Estado Uruguayo, en la que se identifica la tendencia que existe a nivel de América latina, de reducción creciente de las competencias del Estado y de transferencia de responsabilidades hacia diferentes organizaciones de la sociedad.
 
 
2.2. Las políticas sociales en el enfoque de la cuestion social
 
Las orientaciones que marca la actual reforma del Estado en el área de las políticas sociales se caracterizan por establecer criterios de acceso selectivo o focalizado y no universal, con una cobertura dirigida hacia los sectores de mínimos ingresos.
Actualmente las políticas denominadas de empleo, poseen las mismas características de las políticas sociales públicas “asistenciales”: focalizadas, precarizadas, tercerizadas, en la medida que se procesa el desmantelamiento del llamado “pacto keynesiano”. Este buscaba garantizar el “pleno empleo”, a través del Estado como principal empleador, el subsidio a la industria, los planes de inversión pública y la capacitación de mano obra calificada a través de programas centralizados. Y se pretende terminar con la faz bismarckiana de las “conquistas-concesiones” como son las garantías y derechos del trabajador, regulación salarial, los convenios colectivos, salarios indirectos, etc.
Actualmente, las políticas de empleo se dirigen, de forma descentralizada, a la atención de sectores concretos, claramente delimitados y de forma transitoria. Ejemplo de esto lo constituyen los programas de inserción laboral de jóvenes en situación de pobreza -potencial mano de obra barata - y/o programas de capacitación y/o reconversión productiva destinados a trabajadores desocupados del sector formal también de forma transitoria y en seguro de paro, para lograr su reconversión y mantenerse a la espera de las demandas de las empresas.
Desde el punto de vista de la organización que asumen las políticas sociales, incluidas las de empleo, se aspira a que se reduzcan cada vez más en la esfera pública estatal y se traspasen al sector privado de las empresas mixtas, a la esfera privada “sin fines de lucro” o directamente a las empresas privadas, planteando su resolución en el mercado, de acuerdo a la oferta y la demanda.
Desde el punto de vista de las fuentes de financiamiento se procesa un cambio notorio: las políticas sociales dejan de ser financiadas por el Presupuesto Nacional y comienzan a serlo, fundamentalmente a través del Estado, por el sector privado empresarial y por los organismos financieros internacionales que dictaminan su destino hacia organizaciones no gubernamentales.
El programa del Banco Mundial para el 2000 y el 2001, denominado “Estrategia regional para el trabajo con la sociedad civil en América latina y el Caribe”, se plantea como objetivo central promover “oportunidades para un diálogo más amplio entre el gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado a los niveles nacional y local en el afán de explotar los diversos recursos y experiencias técnicas y crear asociaciones y sinergias necesarias para enfrentar el reto de la inclusión social en América latina”.[11]
Como fundamento de esta política, el presidente de este organismo, en la reunión anual de 1999 con el Fondo Monetario Internacional, plantea: “hemos aprendido que nuestros proyectos mejores y más eficaces son los que tienen una base local y están más próximos a nuestros verdaderos clientes, los pobres de las comunidades rurales y urbanas. Hemos aprendido que la participación y la intervención de la población local son elementos esenciales para nuestra arquitectura” (Subrayados nuestros).[12]
Como antecedente, es significativo que durante los años fiscales 1973-1988, sólo un 6% de los proyectos financiados por el Banco Mundial en todos los países, involucraban la participación de ONGs. En 1996, el 48% de los proyectos financiados por esa organización poseían esa característica; y las estimaciones realizadas para 1997, preveían que “de los proyectos con cláusulas para la participación de las ONGs, el 73% contaría con ONGs nacionales, el 73% con organizaciones de base comunitaria, y el 15% con ONGs internacionales”.[13]
Al financiamiento del Banco Mundial se le agregan “los mecanismos de canje de deuda externa impulsado por el gobierno de los EE.UU. (Fondo de las Américas) y del Banco Interamericano de Desarrollo con las reformas de segunda generación y el incentivo al fortalecimiento de la sociedad civil mediante la financiación de programas públicos que deben incluir ONGs [...]”.[14]
Las transformaciones del Estado, mediadas por la intervención de los organismos internacionales, se complementan con el paradigma del “nuevo gerenciamiento público” en su reforma administrativa. Con ellas sí se persiguen, “criterios universales” de eficiencia y eficacia desde el punto de vista organizacional, llevando a violar derechos adquiridos de los trabajadores públicos, como por ejemplo, los cambios en los criterios de acceso y de estabilidad laboral.
Las políticas sociales focalizadas, denominadas “políticas para pobres”, son fundamentadas en la necesidad de compensar procesos de “exclusión”, tendiendo a desarrollar algunas acciones que permitan la legitimación del orden vigente, la integración y el control social mínimo, garantizando estabilidad y gobernabilidad. Según el documento del BID y PNUD, “no habrá gobernabilidad democrática sin la reforma social que proporcione integrabilidad y a la vez viabilice la nueva estrategia de desarrollo”.[15]
Lo que antes al trabajador le correspondía por derecho, ahora constituye un generoso beneficio. Cambia con esto sustantivamente la perspectiva y cuestiona las tesis que pregonan un fortalecimiento de la ciudadanía, produciéndose así un fenómeno contrario, aquel que se ha acordado denominar “vaciamiento de ciudadanía”.
 
 
2.2.1. Características de este proceso en el Uruguay
 
Al igual que en el resto de América latina, en el Uruguay se ha procesado la transferencia de las políticas sociales del Estado a organizaciones de la sociedad en diferentes áreas, incluida la de inserción y formación profesional para el empleo.
De acuerdo con la síntesis realizada por Villarreal y Santandreu: “en el Uruguay, el Estado tanto a nivel nacional (Ministerio de Educación y Cultura, INAME, INJU, PROJOVEN; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección Nacional de Empleo; Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; Ministerio del Interior, Programa de Seguridad Ciudadana, etc.) como municipal (principalmente Intendencia Municipal de Montevideo, pero también aunque en menor medida, las de Colonia, Treinta y Tres, Salto, Paysandú, Tacuarembó, Cerro Largo, Maldonado y de forma puntual las restantes) desarrolla, mediante convenios de proyectos a término o contratos de servicios, políticas públicas con ONG dedicadas fundamentalmente a temas de infancia, adolescencia y la juventud; mujer; desarrollo local y vivienda; formación para el empleo y preservación del medio ambiente”.[16]
Junto a los cambios ocurridos en el Estado, las Organizaciones No Gubernamentales han procesado un conjunto de transformaciones. Desde la transición democrática y durante la aplicación por parte del Estado de los planes de ajuste, estas organizaciones comenzaron a asumir roles de asistencia social focalizados a sectores de la juventud, de la infancia y la pobreza, así como a tomar los problemas del medio ambiente y de género. Financiadas por organizaciones internacionales de las Iglesias y fundaciones europeas tanto en ámbitos sociales, intelectuales y profesionales, se autopercibían como expresión de la ciudadanía marginada de los servicios sociales que el Estado no proveía, así como “auténtica alternativa” frente al desprestigio de los partidos políticos y los sindicatos, al deterioro de la educación formal y a las dificultades para la libre investigación.
Es en la década de los ‘90 que las ONGs procesan una transformación más notoria como consecuencia de que se terminan los antiguos financiamientos externos y comienzan a postularse a través de variados proyectos para cubrir áreas del Estado, compartiendo programas tanto a nivel nacional como municipal.
Villarreal y Santandreu afirman al respecto que: “Los diversos cambios sufridos a nivel ideológico, económico y social ha llevado a que se comience a dar una mutación tanto en la institucionalidad como en los objetivos y roles, que mantiene bajo la tipología de ONG tanto a consultores, empresas sociales, fundaciones y prestadoras de servicios sociales, como a instituciones de promoción y organizaciones de base. Asimismo la pérdida de financiación de fundaciones del exterior y la consolidación de acciones con distintas áreas del Estado central y departamental mediante convenios y licitaciones, como la articulación con empresas, reformula su rol situándolas en la punta de lanza de las políticas de integración social, gestión y ejecución de políticas sociales localizadas y transversales, como la inclusión en la temática ambiental en el desarrollo” (Subrayados nuestros).[17]
Según los mismos autores, “en la actualidad existen más de 1.000 ONGs” en el Uruguay, aunque reconocen que “no existen números confiables”. La mayoría de ellas poseen personería jurídica y, aunque definidas sin fines de lucro, rentan a más de 3.000 personas, además de contar con un número de “voluntarios” en número indefinido que realizan “las tareas de base y solidaridad”. Por otro lado, aseguran que el costo anual de financiamiento de las ONGs varía de U$S 1.500.000 a U$S 1.500 por año. Confirman que, también en nuestro país, a partir de los 90, “la financiación proviene mayoritariamente del Estado o de fondos de organismos internacionales que pasan por este”, incrementándose de un 42% en 1997 a un 95% en 1999. (OPP, ministerios, intendencias).
En cuanto a las denominadas Organizaciones para el Desarrollo –financiadas por organizaciones financieras internacionales a través del Estado– aportan el dato de que se detectaron entre 150 y 300, como promedios de los estudios realizados por ICD, CFEE, ANONG, datos que se ratificarían con los proporcionados por Petras que asegura que, a comienzos de los ‘90 en nuestro país, existían 130 ONGs de este tipo en la que trabajaban 1.850 personas y que promovían 270 proyectos”.[18]
En síntesis, los cambios visualizados a nivel del Estado, en su modalidad de implementación de políticas sociales públicas, incluidas las de empleo, no sólo se enmarcan dentro de un proceso de transformación de los padrones de acumulación del capital, combinado con el proceso de mundialización y restructuración productiva, sino que expresan la necesidad de reproducir y renovar sus mecanismos de control y legitimación social frente a la agudización de las manifestaciones de la cuestión social. La función de legitimación cumplida tradicionalmente por las políticas sociales desde el Estado, ha sido relocalizada y reorientada en su proceso de transferencia a organizaciones de la sociedad en sus múltiples manifestaciones.
 
 
3. Aportes a una necesaria problematización
 
La transferencia de funciones sociales públicas del Estado a variadas organizaciones privadas de la sociedad, ha producido en los cientistas sociales, en las autoridades públicas y organizaciones políticas y sindicales, una revalorización de la llamada “sociedad civil” y de una amplia gama de organizaciones que serían sus componentes.
También ha producido un reconocimiento de la emergencia de un supuesto “tercer sector” –diferente al mercado y al estado– mediador entre el sector público y el privado, así como una valorización de la llamada “economía social” o “economía solidaria” considerada complementaria y diferenciada de la economía capitalista estatal y empresarial.
Estas categorías “sociedad civil”, “tercer sector”, “economía social” o “solidaria” intentan conceptualizar, de una u otra forma, un particular fenómeno asociativo que se presentaría junto o diferenciado de las formas organizativas tradicionales.
Dichas categorías conceptuales exigen, a nuestro entender, algunas puntualizaciones para poder asumir la consideración y los límites de las manifestaciones reales del rol que hoy juegan las diferentes organizaciones que hoy asumen esas políticas públicas en la sociedad.
 
 
3.1. “Sociedad Civil” - Estado: una contraposición equívoca.
 
La polisemia de la categoría “sociedad civil” en el desarrollo de la teoría social es una característica que hoy se renueva con nuevas dimensiones. Aparece en los discursos de múltiples y variados voceros, se encuentra en los trabajos académicos, es parte del lenguaje habitual de los cientistas sociales, se declara en los objetivos de distintas organizaciones gubernamentales nacionales e internacionales, la invocan los dirigentes de partidos políticos de izquierda tradicional y de la llamada nueva izquierda. Los teóricos del EZLN explican “la transformación de los sujetos sociales en el actual modelo de acumulación” por lo cual se “tiende a sustituir al enfrentamiento entre las clases” por la “autonomización de la sociedad civil”. [19] El subcomandante Marcos apela a ella cuando plantea “la sociedad civil exige detener la guerra... la sociedad civil busca la paz”.[20]
La insistencia en el uso del concepto “sociedad civil” muchas veces como categoría descriptiva y la mayoría de las veces como ideal normativo, como paradigma superador de la democracia liberal y/o alternativa ante la caída de los “estados burocráticos” del Este, es concebida como fuente de libertad y disminución de la desigualdad. Es “la idea de un nuevo pluralismo institucional e ideológico, que impide el establecimiento del monopolio del poder y la verdad, y que contrapesa las instituciones centrales”.[21]
A fines de la década de los años 70, cuando el enfrentamiento a las dictaduras autoritarias en América latina, se uso el concepto de “sociedad civil” para explicar la emergencia de amplios sectores sociales que coincidían en apostar a la caída de dichos regímenes. En este caso, la utilidad analítica del concepto se basaba en la masividad del rechazo, la reorganización y la movilización de quienes sufrieron el hambre, la exclusión, la represión y la muerte.
Sin embargo, aún así, la categoría mostró sus limitaciones. Son ilustrativas las afirmaciones del chileno Alvaro Díaz que usa el sustantivo, pero adjetivándolo aún más. Dice el autor: “La dictadura chilena no se limitó a aplastar a la sociedad civil de las clases populares y medias, sino que reconstruyó el mundo de los negocios, el mundo del empresariado, la sociedad civil burguesa. Es decir, a la vez que destruía y desarticulaba relaciones sociales del mundo popular, liberaba e impulsaba un nuevo tipo de empresariado, un nuevo mundo de las clases altas...” (Subrayados nuestros).[22]
Según Klauss Meschkat: “el empleo actual común y corriente del término ‘sociedad civil’ tiene una fuerte tendencia a fortalecer la ideología dominante”. El autor sostiene que, en primer lugar, la simplificación de la relación “sociedad civil”-Estado traería implícito una valoración positiva a todo lo que no sea estatal acercándose a las concepciones neoliberales de traspaso a manos privadas de las funciones del Estado. En segundo lugar, que su uso tiende a olvidar las existencias de clases sociales, el poder y los intereses de grupos económicos poderosos a la vez que dan prioridad al surgimiento de “actores” con iguales derechos y oportunidades políticas. En tercer lugar, que la sociedad civil se personifica en las ONGs, obviando las diferencias entre ellas: las comprometidas con las organizaciones populares y aquellas ligadas al gran capital.[23]
Entonces, la revalorización de la categoría “sociedad civil” en la actualidad, va acompañada del rechazo a reconocer la realidad de las clases sociales y sus intereses contrapuestos. Se habla de “actores sociales” y se ha hecho un esfuerzo por distinguir y promover a nuevos y variados, omitiendo las clases sociales o decretando el final de su existencia.[24]
La centralidad de la contradicción capital-trabajo queda relegada frente a la híbrida oposición entre “sociedad civil”-Estado. Por lo cual, según Montaño: “es preciso recordar que es en la sociedad civil que el capital se asienta. Allí se desarrollan las relaciones de producción, de explotación; allí se producen las mercancías cuyo valor excedente es expropiado por los dueños de los medios de producción; allí el rico, el poseedor de bienes, ejerce su soberbia de clase, en cuanto aquel que nada posee más allá de su fuerza de trabajo (cada vez más desvalorizada) se somete y acepta (pasivamente o no) su situación como natural/divina o como incomprensible e inalterable; allí los valores, ideología e intereses de clase hegemónica son naturalizados, sacralizados y socializados, siendo fetichizados y transmutados en valores, ideologías e intereses de todos: el American way of life es claro ejemplo de eso”.[25]
La falsa contraposición de “sociedad civil” y Estado ignora el hecho que el Estado capitalista tiene el rol central de la reproducción de las relaciones sociales capitalistas, y desconoce, al decir de Gramsci, la capacidad de la burguesía dentro de la “sociedad civil” de imponer hegemonía ideológica a través de múltiples medios que llevan al consenso.
“La ‘sociedad civil’ es una forma de abstracción de las profundas divisiones sociales generadas por la sociedad capitalista, divisiones sociales que fueron acentuadas por el neoliberalismo. [...] Contraponer ‘sociedad civil’ y Estado significa no ver las profundas ligazones de ciertos ciudadanos elites explotadoras, clase media alta] con el Estado y la alienación y exclusión de la mayoría de los ciudadanos [trabajadores desempleados, campesinos] del ejercicio efectivo de sus derechos sociales básicos”.[26]
               
 
3.2. El “tercer sector”: ni fuera del mercado, ni independiente del capital ni del estado.
 
Por otro lado, también el concepto “tercer sector” pretende representar un conjunto de organizaciones que realizan actividades asistenciales, ofrece trabajo voluntario, sistemas de reinserción, empresas intermediarias y toda forma de caridad social. La ampliación de este fenómeno asociativo que se define sin fines de lucro y por fuera del mercado, como fuente de ocupación, tiene una íntima relación con la creciente desocupación en el sector industrial producto de las consecuencias de la globalización y la disminución del papel del Estado.
Entendido como un sector distinto al sector público y al privado, expresado en algunas ONGs y otros nucleamientos sociales y religiosos, este tercer sector estaría jugando un rol mediador entre la economía y el Estado. El conjunto de variadas y múltiples asociaciones, “expresión cultural” de la población, aparece como motivada por el “espíritu de servicio” de los ciudadanos.[27]
Sin embargo, como plantea Antunes en “Os sentidos do Trabalho[28], difícilmente pueda compartirse la idea de que es una alternativa al mercado capitalista si tomamos en cuenta su limitada capacidad para ofrecer puestos de empleo y los cortos períodos de sobrevivencia de éstos. Más que una alternativa creíble al sistema, se convierte en un atajo funcional a la lógica del capital, pues ocupa a una mínima porción del ejército estructural de reserva y en forma totalmente precaria. A todo esto se le suma que, al tiempo que unos pocos acceden a esa forma de “reinserción”, nuevos sectores son expulsados de la producción.
El francés Denis Collin sostiene que el llamado “tercer sector” no sólo no soluciona el problema de la desocupación sino que acentúa la descomposición social, pues sus servicios son demandados por empresas públicas o privadas y, de esa forma, las organizaciones del “tercer sector” se convierten en subcontratistas ofreciendo salarios más bajos y sin asumir las cargas sociales. Y afirma el autor: “entran en competencia abierta con las agencias de trabajo temporario” que, “antes denunciadas como negreras de los tiempos modernos: ¡aparecen ahora como garantes de las conquistas sociales enfrentando a los especialistas en el tratamiento social de la desocupación!”.[29]
 
   
3.3. La “economía social” o “solidaria”
 
Han surgido también otras corrientes de pensamientos, que aunque “críticas al neoliberalismo”, y a sus efectos, al Estado social o de “bienestar” por su carácter “paternalista” y al mercado como espacio de relaciones de intercambio, han promovido la conceptualización de lo que denominan “economía social” o “sector solidario”, buscando diferenciar estos fenómenos de la economía de mercado.
Partiendo del reconocimiento de que el mercado constituye un espacio en el cual no todos los individuos pueden satisfacer sus necesidades y aspirando a que no todas las soluciones sean requeridas al Estado, Rosavallón plantea que: “no hay otra vía posible más que acercar la sociedad a ella misma. Se trata de volverla más espesa, de multiplicar los lugares intermediarios de composición social, de insertar individuos en redes de solidaridad directos”. [30]
La solidaridad, retomada por el pensamiento conservador, resurge como elemento central y estructurante de prácticas sociales y políticas que pretenden situarse por fuera de la lógica del capital y del Estado. Y emergen predominantemente desde perspectivas no-clasistas, que se expresan en la valoración de los programas de asistencia externa, las redes de auto-ayuda, las donaciones del sector empresarial, etc.
Estas nuevas formas de solidaridad, y las concepciones en las que ellas se sustentan, no cuestionan la base de la desigualdad social, e implican abandonar una perspectiva crítica a la lógica del capital, del poder, de la dominación y de las formas de “exclusión social”.
De acuerdo con Vega Cantor, estas posiciones han decidido “combatir el mercado desde dentro, es decir, aceptándolo como una condición indispensable y natural del hombre, aceptando las ayudas caritativas y dadivosas de la banca mundial y del sistema financiero, concentrándose en las acciones de la ‘sociedad civil’, y dedicándose a reivindicaciones puramente locales, que no trascienden los marcos exigidos por las ONGs y las ‘ayudas humanitarias’ [...] Se reivindica un capitalismo con rostro humano, cuando la mundialización del capital muestra los signos cadavéricos de la muerte, el verdadero rostro del capital”.[31]
 

 

4. Líneas de reflexión para el debate.
 
Para finalizar, queremos explicitar aquí, algunas de las interrogantes que guiaron el desarrollo de este trabajo, apuntando a que ellas nos permitan generar el necesario debate e intercambio de ideas acerca de esta realidad que permanentemente nos interpela.
En el marco de las transformaciones del sistema capitalista, tanto en su dimensión económica como en su dimensión política, con el referido impacto en el mundo del trabajo, nos preguntamos:
¿Las estrategias expresadas en las políticas sociales antes mencionadas, constituyen alternativas reales para la solución de los graves problemas en el sector de empleo en las sociedades contemporáneas?
¿Son formas superadoras de las tendencias hacia la desocupación, precarización, tercerización y disminución de derechos laborales que sufre la clase trabajadora?
¿Pueden ser pensadas como emprendimientos productivos que dan solución a los problemas de inserción laboral? Estas estrategias: ¿Se sitúan por fuera de la lógica del capital y del mercado?
Si no son generadoras de empleo estable, ofrecen mano de obra barata y vehiculizan la flexibilización de la relación laboral sin beneficios sociales: ¿es posible pensar que coexistan en un mismo proyecto un conjunto de instituciones y sujetos sociales con lógicas e intereses diferentes? ¿Acaso no asumen la apariencia de nucleamientos colectivos “compensadores” para mujeres y hombres desesperados y preocupados por “sobrevivir” en un mundo capitalista hostil y perverso?.
De acuerdo a las prácticas asistenciales que realizan: ¿no se han convertido en una nueva forma de amortiguar conflictos e –independientemente de la voluntad de algunos de los protagonistas– en legitimadoras de los discursos y prácticas dominantes? Dado que interpelan a los pobres, a los desocupados, a los excluidos para que asuman en sus manos la solución de los problemas: ¿no se convierten en medios eficaces para que se acepte en forma resignada el trabajo voluntario y las escasas remuneraciones económicas? ¿No es acaso, una forma más –de las tantas que utilizan el sistema– para que no se visualicen las verdaderas causas de la pobreza en las inhumanas relaciones del capital y del trabajo?
En la medida de que son consideradas vías complementarias y privilegiadas por los organismos financieros internacionales y los gobiernos, ¿no son usadas para impedir que las asociaciones locales se unan a la lucha general de los movimientos sindicales por defensa de los derechos y obtener nuevas conquistas y/o se sientan parte de las organizaciones políticas antisistémicas? ¿No es un medio eficaz para desmovilizar y despolitizar a los sectores de trabajadores sin derecho y con hambre, mientras se acrecienta la ofensiva del capital?
En medio de estos interrogantes, agregamos algunos otros que nos involucra directamente como cientistas sociales comprometidos con nuestra época. Ante la falta de trabajo y la oportunidad de inserción laboral que brindan las Organizaciones No Gubernamentales: ¿no está planteada la necesidad de aplicar un código de ética, el mismo que debemos tener presente como trabajadores públicos del Estado o de cualquier empresa capitalista? La contradicción existente entre la autopercepción de las ONGs como medios útiles y eficaces para insertarse en los nucleamientos sociales y aportar a las políticas de empleo –al igual que en otras políticas sociales– y sus verdaderos resultados, exigen de los profesionales un claro posicionamiento.
Ante las manifestaciones del surgimiento de un nuevo internacionalismo de organizaciones clasistas, sindicales y ambientalistas, feministas, etc. –en Seattle contra la OMC, en Washington contra el FMI, el 1º de Mayo contra el capitalismo mundializado– claramente enfrentadas a las prácticas de algunas organizaciones no gubernamentales financiadas por los organismos financieros y los gobiernos, creemos que como profesionales, debemos optar por asumir un compromiso liberador junto a los hombres y mujeres de la clase trabajadora que sufren la desigualdad y la miseria, para lograr un mundo dotado de sentido.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Simposio Nacional de Trabajo Social
 
“ Transformaciones en el mundo del trabajo. Perspectiva profesional y modalidades de Intervención”
 
Título: LAS POLÍTICAS DE EMPLEO: rol y funciones de las ongs en la última década. Aportes para el debate
 
Autores: Silvia Lema Navarro ¡Error!Marcador no definido.
 Nancy Espasandín Di Santo ¡Error!Marcador no definido.
 
ABSTRACT
 
El trabajo comienza abordando el análisis de los profundos cambios del capitalismo en las últimas décadas que, ante la caída de los Estados del Este europeo, han sido visualizados por los apologistas del sistema como el “fin de la historia”, el triunfo de la democracia liberal , “fin de las utopías” y “el fin de las clases sociales “.
 
Se parte de la premisa que para comprender estas transformaciones - y no caer en visiones apocalípticas - es necesario afinar los términos del análisis, abrir la mirada hacia las cuestiones planteadas por distintos sectores sociales, sin que ello implique eliminar a las clases sino que, por el contrario supone reafirmar la centralidad de la contradicción capital - trabajo.
 
Se plantea, en este marco, los cambios producidos en el proceso de Reforma del Estado que lleva al desmantelamiento del Estado de Bienestar o Providente de servicios sociales.
 
Se explicita que la transferencia de las políticas sociales públicas, incluidas las políticas de empleo, del ámbito del Estado a la sociedad, sólo puede comprenderse en el marco de las transformaciones del capitalismo mundializado, los estados nacionales y la consecuente metamorfosis de la clase que vive de la venta de su fuerza de trabajo.
 
Se pone en cuestionamiento la insistencia en el análisis de la emergencia de una híbrida “sociedad civil”, un supuesto “tercer sector”, una alternativa de “economía social”, independientes del mercado y del estado, pues se entiende que la vulgarización de tales conceptos le han hecho perder funcionalidad analítica.
 
El cambio de roles y funciones de algunas ONGs y la política y el financiamiento de los organismos internacionales, a través de los Estados nacionales, para involucrarlas en el proceso del traspaso de las políticas sociales, desafía a los cientistas sociales de nuestro país a la problematización del tema para incorporarse con urgencia al debate que ya se ha iniciado a nivel de otros países.
     
El trabajo asume ese desafío y abre una serie de pautas para una necesaria y profunda investigación en el país que se aspira emprender en el futuro inmediato.
 
 


 
* Este trabajo fue presentado al Simposio Nacional de Trabajo Social: “Transformaciones en el mundo del trabajo. Perspectiva profesional y modalidades de Intervención”. Montevideo, Junio de 2000.
[1] K. Marx. Carta a Maurice La Châtre, 18 de marzo de 1872. Prólogo y Epílogo a la edición francesa del Libro I de El Capital.
[2] John Holloway. “En el principio fue el grito” en Marxismo, Estado y Sociedad. Editorial Tierra del Fuego, 1994.
[3] Harvey, David. A Condiçao Pós-Moderna. San Pablo, Ed. Loyola , 1992.
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[5] Fukuyama. El fin de la Historia.
[6] Antunes, R. ¿Adiós al trabajo? Ensayo sobrela metamorfosis y el rol central del mundo del trabajo. Buenos Aires,              Editorial Antídoto, 1999.
[7] Anderson, P. “El despliegue del neoliberalismo y sus lecciones para la izquierda”, Revista Pasos Nº 66. Julio-Agosto 1996.
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[9] BID PNUD “Reforma social y pobreza”. Washington, Informe Preliminar, 1993.
[10] Vega Cantor , R. El Caos Planetario. Ensayos marxistas sobre la miseria de la mundialización capitalista. Buenos Aires, Ed. Antídoto, 1999.
[11] Banco Mundial. “Facilitando las alianzas, el diálogo y las sinergias. Estrategia regional para el trabajo con la sociedad civil en América Latina y el Caribe”. Setiembre 1999.
[12] James D. Wolfensohn. (Pte. del Banco Mundial) “Coaliciones para el cambio”. Discurso ante la Junta de Gobernadores. Washington, D.C., 28 de setiembre de 1999.
[13] Banco Muncial “Cooperation between the Word Bank and NGOs”, FY96 Progress Report. 1997.
[14] Villarreal, Nelson y Santandreu, Alain. “Las orgarganizaciones no gubernamentales y las políticas públicas”, Cuaderno de Marcha. Nros. 157 y 158. Diciembre 1999-Enero 2000.
[15] BID- PNUD. “Reforma social y pobreza”. Washington. D.C., 1993, Informe Preliminar.
[16] Villarreal y Santandreu. “Las Organizaciones No Gubernamentales y las políticas públicas”, Cuadernos de Marcha Nros. 157 y Nº 158. Diciembre 1999-Enero 2000.
[17] Villarreal, N., Santandreu, A. op. cit.
[18] Petras, J. El neoliberalismo en América Latina, 1997, pág. 51.
[19] García de León, Antonio.: “Los órdenes invertidos y la sociedad civil”, La Jornada Semanal. 18 de febrero de 1996, México.
[20] EZLN: “La sociedad civil, única fuerza capaz de salvar al país”. 20 de setiembre de 1996.
[21] Gellner, Ernest.  Las condiciones de la libertad. La sociedad civil y sus rivales. Paidos, 1996.
[22] Díaz, Alvaro. “Ajuste estructural, transformaciones sociales y su impacto en los actores sociales”, citado por Kauss Meschkat en “Una crítica a la ideología de la ‘sociedad civil’”.
[23] Klauss Meschkat. “Una Crítica a la Ideología de la ‘sociedad civil’, en Sociedad Civil en América Latina: representación de intereses y gobernabilidad. pág. 41, Ed. Nueva Sociedad, 1999.
[24] Gorz, André. Adeus ao proletariado. Río de Janeiro, Ed. Forense, 1982.
[25] Montaño, C. “Das ‘lógicas do Estado’ ás ‘lógicas da sociedade civil’: Estado e ‘terceiro sector’ em questao”, en Servico Social & Sodiedade Nº 59. Sao Paulo, Cortés, 1999.
[26] Petras, J. “Neoliberalismo: América Latina, Estados Unidos e Europa”, Coleçao Sociedade e Ambiente 3, 1999.
[27] Rifkin. Adiós al trabajo, 1995.
[28] Antunes, R. Os sentidos do trabalho. Ensaio sobre a afirmaçao e negaçao do trabalho. Boitempo Editorial, 2ª Edición, Fevreiro 2000.
[29] Collin, Denis. “Las tesis sobre ‘El fin del Trabajo’: ideología y realidad social”, Revista Herramienta Nº 6. Buenos Aires, Octubre de 1998, pág. 57.
[30] Rosanvallón, P. La nueva cuestión social. Repensar el estado providencia. Buenos Aires, Manantial, 1995.
[31] Vega Cantor. op. cit., pág. 94.